柳州市司法局局长 陈家达
为加强全市村寨消防安全工作，预防和减少火灾危害，全力保障人民生命财产安全，进一步落实《中华人民共和国消防法》《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国消防法〉办法》等有关法律法规，结合我市村寨消防实际，现对《柳州市村寨消防条例》（以下简称《条例》）的起草情况作如下说明：
一、立法必要性
柳州市绝大部分木质结构房屋主要为分布在融水、三江、融安等县，融水县下辖20个乡镇、209个行政村、1789个自然屯，共17个乡镇1166个自然屯分布有木质结构房屋约5.9万栋，其中50户以下村屯644个、50—99户村屯342个、100—199户村屯134个、200户以上村屯46个；三江县下辖15个乡镇、167个行政村，814个自然屯，所有自然屯均分布有木质结构房屋约5万栋，其中50户以下村屯242个、50—99户村屯370个、100—199户村屯116个、200户以上村屯86个；融安县下辖6镇6乡1387村屯，7万余栋民房，其中民房中属于木结构房屋的有25栋，全部分布在融安县雅瑶乡。木结构房屋居住的群众主要以苗族、侗族等少数民族为主，其少数民俗文化源远流长，许多完整地保存着木质结构鼓楼、风雨桥和吊脚楼等独特民族建筑以及斗马、坡会、花炮等传统节日，这些独特而丰富的木质结构建筑、曲艺、文学、民俗、手工艺品等均是记录和传承少数民族文化的文化遗产，具有非常高的经济价值、建筑价值、文化价值、历史价值。
但木质结构房屋最怕火灾侵扰，历年来三江、融水两县各村寨因火致贫、因灾返贫的现象情况时常发生，给两县人民带来了惨痛后果，同时随着经济发展、人民生活水平逐步提高，两县村寨消防工作面临前所未有新压力，主要有以下几点原因：第一，各村寨木质结构房屋连片密集，“火烧连营”的可能性极大。第二，电气线路逐年老化未及时更换，同时居民大功率电器逐年增多，用电负荷逐年增加，火灾风险增大。第三，经费不足以保障且不及时到位，导致消防水源、消火栓等消防基础设施未完善，消防器材、装备等未及时维护更新到位。第四，村寨基层消防工作薄弱，消防安全责任制不落实，灭火救援力量不足，多种形式消防队伍建设仍不完善等问题。
因此，为解决村寨消防安全责任不落实、村寨火灾防控责任不明、村寨消防经费保障不到位、村寨防控基础薄弱、村寨基层防护力量欠缺、村寨消防宣传不深入等问题，从根本上建立健全可行的村寨消防工作责任制度，从源头上消除火灾隐患，从基础上强化灭火基层力量建设，从人防、技防、物防等方面全面稳控火灾形势，现迫切出台专门针对连片木结构房屋的村寨条例来规范开展相关消防工作，以给木质结构房屋营造安全稳定的村寨消防环境。
二、立法主要目的
一是解决各层级政府和职能部门关于村寨消防工作的职能和任务分工不明晰的问题，通过明确各级各部门的职能，推动落实消防安全责任；二是解决村寨消防各项工作经费保障不足，落实不到位问题，通过经费预算保障逐步完善消防基础设施、保持消防设备器材完好有效；三是解决基层消防力量薄弱问题，通过立法，明确各乡镇需按标准建设乡镇消防专职队及消防工作站，巩固基层末端火灾防治力量，进一步落实防火检查、隐患清除、宣传力量等工作，同时明确志愿消防和微型消防站的建设要求，作为基层救援力量的补充，进一步增强基层末端防治力量，在防控末端真正实现建立一支可防可控初期火灾的队伍，形成“打早灭小防初期”的良好形势；四是解决村寨火灾防控措施落实不到位的问题，通过明确村寨改造举措、消防宣传、基础设施设置等要求，巩固村寨消防安全基础环境，常态化推动执行火灾措施，从根本上消除村寨火灾隐患。五是解决村寨火灾责任不明、责任追究不到位的问题，历年村寨火灾造成的损失巨大，在追究责任层面，存在责任、职责不清等问题，导致追究责任力度弱化，未能有效推动防控工作，通过立法可明晰职责，依法问责，倒逼消防安全责任落实。
三、立法可行性
（一）上位法为村寨消防立法提供了法律依据。《中华人民共和国消防法》《中华人民共和国非物质文化遗产法》《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国消防法〉办法》等法律法规都为村寨消防管理立法提供了充分的法律依据和制度支撑。
（二）各级规划为村寨消防立法提出殷切的期盼。《“十四五”国家消防工作规划》明确提出了务必采取相关措施防范农村（村寨）的火灾，杜绝火灾连营的情况发生；《广西壮族自治区国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》要求有效保护利用少数民族特色村寨等，指出要推进少数民族村寨防火改造工程；《柳州市国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》要求加强非物质文化遗产和重点文物保护力度，指出要强化乡村安全防控体系建设，持续推进融水县、三江县少数民族村寨防火改造工作，杜绝因灾返贫，因灾致贫；《柳州消防工作“十四五”规划》中明确要求推动出台《柳州市村寨消防条例》，解决村寨火灾防控难题。
（三）我国其他地方已经开展了农村、村寨立法探索。齐齐哈尔市政府通过了《齐齐哈尔市农村消防规定》；贵州省第十一届人民代表大会常务委员会第十四次会议批准了《三都水族自治县村寨消防条例》；贵州省第十二届人民代表大会常务委员会第十四次会议批准了遵义市《务川仡佬族苗族自治县农村消防条例》：贵州省第十二届人民代表大会常务委员会第二十九次会议批准通过《黔东南苗族侗族自治州农村消防条例》。我市融水、三江县作为全区乃至全国典型的木质结构房屋集中地区之一，建议从市级政府层面立法，其他县区的农村区域参照执行该法规，便于全市统一部署工作，共同开展各项整治工作，共同提高村寨火灾防御能力。
（四）历年来我市村寨防灭工作经验为村寨立法打下了良好基础。我市自2008年至2018分别完成两次村寨防火改造后，两县村寨火灾“四项指标”呈现了自改造后大幅下降，又逐步上升的趋势，由此可见良好的、巩固的、坚实的消防基础环境，并持之以恒开展落实，能有效防范村寨火灾事故；同时在融水、三江两县建成的乡镇消防队及乡镇消防工作站，在村寨末端消防防灭工作发挥了巨大作用；此外我支队在两县村寨开展了“敲门入户”宣传工作模式，有效增强了村民消防安全意识，深得各级领导高度认可并在全国推广。这些工作措施和做法在稳控村寨消防安全形势中发挥重要作用，也为村寨立法提供切实可行的立法方向和参考依据。
四、立法过程
《条例》立法工作始于2017年，市人大常委会将《条例》作为重点立法项目推动，今年市政府、人大将其列入今年的审议类项目。市消防救援支队作为牵头单位负责相关立法工作，期间市政府多次协调市人大，组织消防、司法、财政、公安等部门深入我市各县区融水、三江等地开展实地调研村寨消防工作情况，并前往贵州省黔东南苗族侗族自治州学习借鉴有关村寨消防工作及村寨立法先进经验；在起草过程中，市消防支队通过文件、报刊、公众号等方式向各级各部门和社会群众广泛征求意见；并协调各级各部门、专家多次召开座谈会、改稿会、论证会，对《条例》逐条进行修改完善，《条例》历时6年，经过反复讨论，多次修改，最终形成《条例》（送审稿）报送市人民政府转市司法局审查修改。
市司法局在起草阶段已经提前介入，并积极参与了立法全过程调研考察工作，同时经过数次与起草部门座谈、改稿、打磨，形成《条例》草案。市司法局收到最终《条例》草案后，随即按程序开展审查、修改工作，一是向全市各部门和立法基层联系点征求意见，二是通过市司法局门户网站发布公告向全社会公开征求意见；三是根据相关意见，单独发函向融水、三江两县政府书面征求意见；四是通过协调召开专家论证会、改稿会的形式听取市人大相关委、立法专家、政府相关部门的意见。经过充分论证采纳部分意见建议，最终形成《条例》审查稿。
五、《条例》主要内容
《柳州市村寨消防条例》共六章三十四条，包含总则、工作职责、规划和预防、灭火救援、法律责任等内容，结合《广西壮族自治区农村消防规定》的规定，并根据我市实际，总结提炼在开展村寨消防工作中的实践经验和制度创新成果，将其以法律条文的形式固化，推动村寨消防工作的制度化、规范化、长效化。《条例》主要内容包括：
（一）总则。本章规定了立法目的、适用范围、基本原则、保障措施、职责分工、单位和村民义务、宣传教育、表彰奖励等内容。主要是明确本市行政区域内连片木结构房屋所在村寨的消防工作适用《条例》，要求市、县、乡镇人民政府将村寨消防作为消防工作的一部分纳入国民经济和社会发展规划，将村寨消防经费纳入本级财政预算。
（二）工作职责。本章明确了市、县、乡镇人民政府及消防、应急、公安、市场监管、教育等有关部门、村民委员会、乡镇专职消防队等工作职责。明确乡镇政府需按照标准建立乡镇专职消防队及消防工作站，指导村民委员会建立村寨志愿消防队及微型消防站，确定村寨消防安全员，制定防火安全公约，落实村寨消防联防制度等职责。同时村寨志愿消防队和村寨微型消防站是分布在村寨里面的最基层消防救援力量，由村民委员会建立，确保各个村寨建立起村寨志愿消防队或微型消防站，进一步解决“远水难救近火”的难题。关于消防安全员制度，不仅对消防安全员的工作进行了具体规定，要求其负责村寨消防相关政策宣传、消防设施检查、安全巡查等工作，还对其补贴待遇进行了保障。此外，要求消防救援机构指导乡镇专职消防队和村寨志愿消防队的建设和日常训练；要求应急管理部门依法监督、指导、协调村寨消防安全工作；公安机关依法查处涉及村寨消防安全的违法犯罪行为；市场监督管理部门负责电器产品、燃气用具、消防产品质量监督工作；教育行政主管部门需在村寨所在地中小学安排消防安全教育课程，要求每学期不少于两课时，每年至少开展一次消防安全演练。
（三）规划和预防。本章对村寨消防的规划建设及火灾预防做出了具体要求。主要是县、乡镇人民政府将村寨消防基础设施建设纳入国土空间规划，新建、改建、扩建房屋应当按照消防规划要求建设，倡导使用防火材料建设房屋，并规范电气线路敷设。要求旅游景区和商业用途的木质房屋建立消防安全管理制度，规范设置消防设施。关于村寨火灾预防的问题，一是对消防水源建设、微型消防站的器材配置作出了明确规定；二是根据历年村寨改造成果及村寨火灾防控成功经验，并参考其他地市的优秀做法，在防火改造、防火隔离、预案制定、防火公约、档案管理、联防制度及相关禁止行为作出细化要求。
（四）灭火救援。本章主要是灭火救援的内容。村寨发生火灾后，失火单位自救，消防救援机构及乡镇专职消防队赶赴现场扑救，消防联防协作区应支援扑救，供水、供电、医疗救护、交通运输等部门共同协作扑救等内容，同时明确灾后火灾事故调查的相关内容。
（五）法律责任。本章主要是明确了法律责任，对违反条例的行为作出处罚规定。
（六）附则。明确条例生效时间。
六、《条例》亮点内容
（一）在“第四条”中明确经费保障措施，要求市县两级将经费纳入财政预算，用于村寨消防器材的维护、维修及更换、乡镇消防队建设，解决村寨消防各项工作经费保障问题，通过经费预算保障逐步完善消防基础设施、保持消防设备器材完好有效。
（二）在“第八至第十四条”中细化并明确各层级政府，消防、应急、公安、教育等部门职能和任务分工，解决各层级政府和职能部门关于村寨消防工作的职能和任务分工不明确的问题。
（三）在“第九条”明确各乡镇政府必须要按标准建立乡镇专职消防队、乡镇消防工作站；在“第十二条、第十八条”明确村民委员会必须建立村寨志愿消防队或微型消防站，以及其建设要求；在“第十三条”明确乡镇专职消防队的职能以及消防安全员的工作职责、保障要求，为解决基层消防力量建设难题提供法律政策支持，进一步推动基层消防力量建设任务，增强基层末端防治力量，解决基层消防力量薄弱问题，在防控末端真正实现建立一支可防可控初期火灾的队伍。
（四）在“第十七条”“第十九条”“第二十条”中，明确村寨应配置消防管网及消火栓等基础消防设施设置要求，要求持续推进村寨防火改造，预先制定预案并实时演练，从人防、技防、物防方面全面提升火灾防控要求。
（五）在“第二十三条”明确联防要求，明确联防区域、联防单位、联防制度、联合灭火救援、联合火灾隐患整治等要求，通过联防进一步将村寨划分网格化，全面提升防火、灭火、宣传等方面工作效能。
（六）在“第二十六条、第三十一条、第三十二条、第三十三条”中，明确了行政主管部门的工作人员、有关单位及村民的禁止行为及法律责任，进一步解决村寨火灾责任不明、追责不到位的问题。